特朗普欲借美国优先翻盘 WTO被改革还是被边缘化?

特朗普欲借美国优先翻盘 WTO被改革还是被边缘化?
2018年06月10日 22:45 一财网

  特朗普欲借“美国优先”翻盘,WTO被改革还是被边缘化?

  冯迪凡

  从1994年接受了争端解决机制(DSU)之后,美国历届政府就没有一天不在后悔。

  正如世界贸易组织(WTO)前总干事拉米所说:美国人总是在后悔向这个超主权机制让步。

  争端解决机制,一直被视为WTO体系中“皇冠上的明珠”。

  二十余年来,美方对争端解决机制的不满和抱怨虽从未断绝,但美国总统特朗普上台之后高举“美国优先”政策,终于撕破了罩在美国政府脸上貌似温情的最后一层薄纱。

  当下,由于美国蓄意阻挠WTO争端解决机制下的上诉机构(AB)开启新法官候选人甄选程序,WTO上诉系统面临着瘫痪危险;而绕过争端解决机制向全球发起单边贸易调查,并开出单边关税的行为,也令美国政府同其主要盟友发生了严重的贸易冲突。

  最新的僵持显示,至少在七国集团(G7)层面,巩固多边贸易体制的对话并不顺利:尽管G7峰会在联合声明中确认,基于公开、透明、包容及与WTO规则相符的贸易协定是重要的,且G7集团承诺将使WTO更现代化,使其尽快变得更加公平。然而,在“空军一号”上也热衷上网发推特的特朗普看到公报简讯后,愤怒地指示美国代表“不要在上面签名”。

  特朗普以“战斗”的姿态抵达加拿大。

  特朗普先前就与加拿大总理特鲁多隔空互批,为了前往新加坡的金特会,当地时间6月9日上午他还提前离场,留下6位失望的“小伙伴”合照闭幕全家福。

  在这样的情况下,WTO要往何处去?特朗普政府到底是为倒逼WTO改革而使用贸易恫吓政策,还是真的想让WTO就此边缘化?在这个问题上,多位接受第一财经记者采访的WTO相关专家均无法断言。

  在最近一次接受采访时,拉米也对此表示困惑。而同他一样,大部分观察者只能期待最好的结果,同时做出最坏的打算。

  把WTO废除的做法都恢复起来

  实际上,早在今年初,美国贸易代表办公室(USTR)在年度贸易报告中就透露了对现行WTO制度不满,并指出三个主要方向(问题):效率低下、运行不透明,以及“发展中国家待遇”问题。在此背景下,美方一边威胁让WTO上诉系统停摆,一方面又绕过WTO寻求单边制裁的行为,被一些欧洲人士解读为这是美方倒逼WTO改革的策略。

  而作为伸出橄榄枝的一部分,法国总统马克龙提议中美日欧四方需尽快就WTO改革展开对话,且将磋商迅速扩展到二十国集团(G20),并希望于11月的G20布宜诺斯艾利斯峰会上达成首个“路线图”。

  1960年~1962年间的关贸总协定第五回合谈判,以彼时的美国副国务卿道格拉斯·狄龙 (Douglas Dillon) 命名,该回合谈判产生的关税减让覆盖了价值49亿美元的世界贸易。可惜,当下的美国在全球贸易体系建立中积极斡旋的态度已消失不见。

  特朗普一再表示,WTO是“一场灾难”,对美国“非常不公”。

特朗普任命莱特希泽出任USTR代表。特朗普任命莱特希泽出任USTR代表。

  在2017年特朗普政府上台之初,白宫就授权USTR就如何规避WTO争端解决机制做出法律分析,研究美国在单边贸易措施方面有多少斡旋空间。

  这一结果已经显现:USTR迅速地找到了美国《 1974 年贸易法》的 301 条款和201条款,以及美国《1962年贸易扩展法》中的232条款,并进行了一系列以“国家安全”为名的调查。

  需要指出的是,上述法律条款均因WTO体制的成立而让位于 WTO 争端解决机制——按照协议,各成员方只有在WTO授权下才可使用贸易报复措施。

  在美国看来,既然已经绕过WTO,索性把曾经在WTO下废除的单边主义做法都恢复起来又算什么呢?

  譬如在美国同其大部分盟友就钢铝关税的谈判中,美方就要求对方接受WTO早就废除的“自动出口限制措施”。

  所谓自动出口限制措施,实际上是指出口国在进口国的要求或压力下,自动限定某一时期内某些商品的出口数量或金额。这一限制要求出口国在限定额度内出口,超过限额即自行停止出口,往往是出口国在面临进口国采取报复性贸易措施的威胁时所作出的一种选择。这令人无法不联想到现任USTR代表莱特希泽和他在上个世纪80年代的做法。

  莱特希泽在里根总统时期曾任美国副贸易代表。他曾用这一措施来限制出口到美国的钢铁和汽车,如果各出口国不同意自动减少对美出口,美国政府就会以开征高额关税相要挟。不过在1986年开始的WTO乌拉圭回合谈判中各成员达成了一致,将这一措施彻底废除。

  第一财经记者查阅相关资料发现,此前美国商务部曾在“232调查”中提出了三项贸易保护建议:对从所有经济体进口的钢铁征收至少24%的关税;对包括巴西在内的12个主要对美钢铁出口经济体征收最少53%的关税,并对其余经济体设定相当于其2017年对美出口量的进口配额;对所有经济体设定相当于其2017年对美出口量63%的进口配额。后两条建议皆为该“自动出口限制措施”模式的回潮。

  在美国的谈判模式之下,已经有国家接受了这种条件。此前,韩国就用配额换取了永久性关税豁免,即韩国同意其对美钢铁出口量较2015~2017年间的平均水平减少约30%,用以获得美方豁免——此标准同美国商务部的第三条建议类似。

  第一财经记者获悉,在4月23日的一场WTO内部会上,有与会代表提出,美方决定豁免某些出口国的关税,而这一行为显然违反了WTO最惠国待遇原则。美方利用这些“豁免”,来推动谈判对手同意双边贸易协定中的钢铁自愿出口限制措施,这在多边贸易规则中也是明令禁止的。

  上述与会代表还指出,各成员不能允许这种单边主义势头继续,一个成员不应使用关税措施作为威胁,单方面向其他成员施加压力,需要尊重多边贸易体系。

  实际上,作为WTO多边系统的坚定支持者,欧盟就无法接受这种已经在多边谈判中被废除的自动出口限制措施。

  欧洲议会国际贸易委员会主席贝恩德·朗格在5月访华记者会上对第一财经记者表示,美国对进口钢铝产品征税的行为是违反WTO规则,是非法的。欧盟不会就这一问题同美国进行谈判。

  他表示,目前特朗普政府的目的,是希望将美国钢铁业的产能利用率从现在的70%左右恢复到80%,如达成目的,美国可能会在一年后把关税降下来。但无论如何,这种行为都是非法的,“由于其行为,全球多边贸易系统正在受到威胁,这个‘大伙伴’正在用关税和强权破坏全球贸易体系。”

  欧盟的“硬骨头”换来了美方的钢铝关税,以及对汽车进口加征关税的进一步威胁。在看到美方升级单边威胁筹码之后,欧洲一方面将美方的单边主义行为诉诸WTO法律,一方面仍寄希望于美方可以在WTO改革中同意合作。

  美认定WTO上诉机制效率低

  在上月底马克龙提出WTO改革倡议,并指出全球仍需要多边主义之时,美国商务部部长罗斯也在场。而在面对到底是坚持“多边”还是“双边”时,罗斯不耐烦地回答,这不是多边还是双边的问题,而是WTO下规则无人遵守的问题:否则美方也不需要针对30多个国家提起424项诉讼了。

  与此同时,罗斯还指出了美方对WTO的主要不满原因之一:WTO效率太低,解决争端浪费时间。

  罗斯提出的并不是新问题,这些抱怨长久以来都存在着。美方在前述USTR年度贸易报告中着重批评了目前WTO上诉机构做出判决时,时间拖得过长这一现象。

  美驻WTO大使谢阿(Dennis Shea)也在最近一次WTO总理事会上指出,目前上诉机构的法官们经常违反规则,不遵守90天判决上诉时间的规定。

  需要指出的是,谢阿对上诉机构的指责多少有点倒打一耙:起码正是美方从去年2月开始的阻挠,令这两年以来上诉机构的案件堆积得越来越多。

  对此,在5月初一次内部讲话中,WTO上诉机构主席巴提亚(Ujal Singh Bhatia)详细介绍了目前上诉机构的窘境和原因,并首次分享了诸多最新数据。

  第一财经记者拿到了这份内部讲话。其中巴提亚指出,对于上诉机构和WTO争端解决机构(DSB)来说,2017年都是非常艰难的一年。

  他指出,当下面临的前所未有的挑战,来自于两个相互关联的因素:一方面,摆在面前的申诉案件数量巨大,案情复杂,正在牵制处理案件的能力,并考验着及时完成工作的能力;另一方面,由于WTO争端解决机构无法填补三个空缺,上诉机构目前只有四名成员。

  巴提亚指出,上诉机构没有偷懒。

  实际上,上诉机构全年都在处理上诉问题,其中还包括在 2017年发布了五份报告,以及处理了有关空客和波音相关的规模巨大的诉讼案。

  他统计,2017年全年共有六项新申诉案件,2018年的前几个月又多了另外两件。“这么繁重的工作量,加上上诉机构长期的资源限制,导致了其中一些案件的听证会被推迟了数月。”他预测,在未来将出现更多的贸易冲突,总体而言,预计今年将向各方发布十多份小组报告,为此上诉机构在可预见的将来仍将继续忙碌。

  WTO上诉机构的拉美籍大法官赫尔南德斯(Ricardo Ramirez-Hernandez)在2017年结束任期。他在告别WTO的内部临别感言中,也对美方抱怨的“90天”问题做出了详细说明。

  第一财经记者独家拿到了这份感言文稿。赫尔南德斯为90天这一时限做出辩护,指出“90天原则是一个很棒的原则。”

  “考虑到WTO争端日益复杂以及案件提交的规模,这些最终都导致90天的截止日期不切实际了。” 赫尔南德斯表示,所以如果各成员方想要遵从90天规则,那可能也需要做出一些牺牲。

  譬如,此前上诉机构曾经希望各成员方可以削减提交文件的长度。然而这个想法被大多数成员方拒绝了。赫尔南德斯指出,“如果你们还想保留90天原则的话,最好也做出点改变,譬如提交简要说明。”

  美指责WTO滥用授权透明度低

  在国际各类机制中,真正具有法律效力的,目前仅有争端解决机制的判决。

  然在前述USTR年度贸易报告中,美方透露出对目前WTO不满的第二大原因:争端解决机制运行不透明且滥用授权。

  目前WTO争端解决机制下设的上诉机构常设七位法官,韩国籍法官金铉宗、欧洲籍法官范登博斯(Van den Bossche)以及赫尔南德斯的任期均在2017年结束。

  但由于后续法官就任受阻,赫尔南德斯与范登博斯得到上诉机构授权,在任期届满的情况下继续在2018年处理未完成的案件。目前上诉机构的正式法官仅剩四人。

  但美国对上述授权感到不满,并指出只要上诉机构的成员在任期届满的情况下继续服务,就不会考虑任何一项开启甄选法官的建议。理由是,只有上诉机构的上级组织WTO争端解决机构(DSB)有权决定该法官是否应该继续工作,而不是上诉机构本身,为此这些授权都不具备合法性。

  按照规定,上诉机构处理每个案件至少需要3名法官。即使是有4~5名正式法官,在实际工作中也会因为合法性问题,难以处理案件。有学者指出,在极端情况下,美国的阻挠可能会导致WTO争端解决机制的崩溃——两年后,如果问题还得不到解决,上诉法官届时就只剩下一人了。

  巴提亚指出,上诉机构目前以一半的能力运作,缺乏适当的地理代表性可能会淡化上诉机构的合法性,而成员减少可能会导致上诉程序进一步延误。

  巴提亚所指的地理性是WTO上诉机构的惯例,即考虑到不同的法律传统和体系,有些案件只有少数几名具有相应法律传统国家的法官才能做出决定。

  他表示:“除非WTO成员迅速采取有力行动来纠正这种情况,否则可能很快就会出现无法规避的情况,从而使上诉程序陷于瘫痪之中。”

  截至5月,美国已经连续八个月阻挠WTO启动新法官任命的甄选程序。

  第一财经记者从一位日内瓦官员方面获知,在最近一次WTO争端解决机制例会上,墨西哥代表67个WTO成员再次要求“尽快开启WTO上诉机构成员甄选程序”,以填补目前三位大法官空缺,并要求在30天内提交候选人名单,在60天内启动甄选委员会推荐过程。然而,美方再次拒绝了上述提议。

  需要指出的是,美方在指责上诉机构滥用授权的同时,也在滥用WTO体制赋予的一票否决权。

  由于WTO体制的“协商一致”原则很大程度上意味着任何一名成员方都可否决WTO的重要决策,这就导致任何一项决策都需反复磋商。

  近期,俄罗斯经济发展部部长奥列什金(Maxim Oreshkin)透露了一些WTO成员出于反感美国而希望在上诉机构问题上另起炉灶的想法。不过,这一提议仍在讨论之中。

  美指责WTO差异化损害谈判利益

  USTR报告中对WTO的第三点主要不满为,认为贸易和发展议题下的“发展中国家待遇”问题不够与时俱进。

  该报告认为,改革WTO的关键问题就是如何重新界定“特殊和差别性待遇”(special and differential treatment (SDT),并抱怨目前WTO中各成员可以将自己指定为“发展中国家”的做法“损害了WTO规则的可预见性,削弱了在新的自由化协议下谈判结果的确定性”。

  此前莱特希泽就曾公开指出,在自称发展中国家的WTO成员当中,6个最富裕国家中的5个,没有提供证据来支持这种主张。

  莱特希泽所说的是根据国际货币基金组织(IMF)标准,人均国内生产总值(GDP)最高的6国,比如卡塔尔和新加坡。

  “我们不能接受新的规则只适用于少数人的情况,而其他人则自称拥有发展中国家的谈判地位。”他表示,“这是错误的”。

  实际上,这是WTO改革中如何界定“特殊和差别性待遇”的长期难题,以及在贸易和发展议题下是否还要保留“发展中国家待遇”等问题。

  一方面,在WTO框架下,发展中国家与发达国家实行“特殊和差别性待遇”成为WTO机制得以构建和具备吸引力的原因所在,然而另一方面,目前WTO不存在任何标准来界定这一“特殊和差别性待遇”。为此目前在WTO的164个成员中,有三分之二都表示自己是发展中经济体。

  此前第一财经记者在WTO采访期间,其内部官员也坦承这是一个非常复杂的改革题目。

  而马克龙呼吁中美欧日联手对WTO进行改革,且将讨论范围逐渐扩大到G20和经合组织(OECD)国家之中,也有应对美方在此方面诉求之意。

责任编辑:李彦丽

关税 美方 美国商务部

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